Como as instituições informais influenciam a governabilidade

por Fabio Ventura

Jornalista. Já trabalhou no jornal O Estado de S. Paulo, TV Integração, TV Tem e EPTV. Conquistou os prêmios Abag de jornalismo (3 vezes), Sebrae, Mapa e Senac.

Entender a política brasileira, suas nuances e a forma como ela funciona, além das normas, não é para amadores. Para singrar este mar revolto sem perder o rumo, é preciso contar com um ótimo guia. E ele chegou, em formato de PDF.

Cientistas políticos, muitos deles colaboradores do blog Legis-Ativo, do jornal O Estado de S. Paulo, lançaram a obra “Governabilidade – para entender a política brasileira.” O livro digital, um título da Fundação Konrad Adenauer do Brasil e com organização de Humberto Dantas, pode ser baixado gratuitamente no portal Voto Consciente.

Um dos capítulos mais interessantes é Governabilidade, Accountability e Instituições Informais, escrito pela cientista política Graziella Guiotti Testa Bruce. Em entrevista para o blog Tudo é Política, a professora do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP) deu mais detalhes sobre as instituições informais e o seu impacto nas relações políticas. Boa leitura!

Quais são as instituições informais e como elas influenciam a governabilidade?

O meu objetivo não foi esgotar todas as instituições informais. Foi falar sobre algumas que são centrais para a governabilidade nesse sistema que se designou presidencialismo de coalizão. Uma delas, e que talvez esteja no centro do debate agora, é a questão da indicação dos Ministros de Estado.

Coalizão é uma palavra própria do parlamentarismo. Então, quando se fala em presidencialismo de coalizão, é um presidencialismo onde se constrói o governo tal qual no parlamentarismo. O presidente é eleito, o parlamento também, só que tem a regra informal de que o presidente vai escolher seus ministros entre os membros deste legislativo.

A partir de então, os membros indicados pelo presidente nesse contexto multipartidarista vão ser os representantes dos partidos políticos, que serão a base do governo. Ou seja, são os partidos que vão formar o governo, a sua coalizão.

A partir dessa formação de governo com o compartilhamento das pastas, o presidente vai poder governar. Caso contrário, ele não consegue ter uma base de sustentação no Congresso Nacional. Isso não é nenhuma novidade. Esse tipo de previsão constitucional vem da década de oitenta quando teve a constituinte.

O problema de você associar o multipartidarismo ao presidencialismo é que o presidente virtualmente nunca tem a maioria somente com o seu partido. De fato, no Brasil, isso nunca aconteceu nem para uma maioria simples, que o diga para aprovar uma PEC, em que você precisa de uma maioria qualificada.

Outro elo que fecha a governabilidade que vem das instituições informais é o poder que os líderes partidários têm no Congresso Nacional. Existe uma alta disciplina partidária no Brasil. Isso quer dizer que, quando o líder da bancada de um partido indica, existe uma alta probabilidade de que o deputado dessa bancada vote de acordo com a indicação do seu líder.

Uma das prerrogativas dos líderes diz respeito à indicação dos presidentes das comissões, onde vão se processar os projetos de lei. Via de regra, o líder do partido indica quem é o presidente da comissão. É outro ponto que vai ajudar na governabilidade porque você dá mais poder aos líderes partidários.

Uma vez que os líderes partidários têm mais poder, você fecha o link da governabilidade, porque agora o presidente pode negociar com os partidos e os partidos podem dizer como vão votar as suas bancadas.

Os dois principais elos que vão fechar essa conta da governabilidade é a força do executivo e a força das lideranças partidárias. Esses dois elos passam por instituições informais. Uma é a indicação de ministros que são indicados por que fazem parte um partido e vão como o seu representante e outro link é a força que os partidos têm nas comissões permanentes.

Existe algum nível de previsibilidade em relação às instituições informais?

Existe uma grande previsibilidade. Quando eu falo de instituição informal, eu não estou falando de comportamento estratégico. Você tem um conjunto de normas e os atores, as pessoas que são regidas por essas normas agindo conforme elas. Então, elas vão fazer as suas estratégias com base nisso.

Tudo vem da Teoria dos Jogos. Pode ser um jogo de tabuleiro ou de alguma equipe esportiva. Você tem um conjunto de regras e liberdade para atuar em cima. Quando mais de um ator passa a repetir o mesmo comportamento em diferentes contextos, aí eu defino como instituição informal. Não é formalizada, mas efetivamente acontece.

A minha maior dificuldade em relação às instituições informais é saber como elas mudam. Existe uma grande previsibilidade em relação às instituições formais. Eu sei quais são os prazos, o quórum, eu sei por onde começar. Eu não sei onde começa a mudança de uma instituição informal. Eu acho inclusive uma pergunta de pesquisa muito interessante.

É possível mapear os processos que envolvem as instituições informais?

É possível sim. Muitas vezes, a gente tem dificuldade de ter acesso a dados quantitativos que digam respeito às instituições informais, porque, justamente por ser informal, a gente não vai ter um banco de dados para lidar com isso.

Foi o caso quando eu fiz um trabalho sobre as Frentes Parlamentares e a única coisa que a gente tinha em relação à Frente é o seu registro. Eu não tenho como saber qual é a efetividade, se ele atua de fato, enfim. Mas aí você precisa ter outras estratégias metodológicas como pesquisador.

O próprio presidencialismo de coalizão pode ser considerado uma instituição informal?

O que a gente chama de presidencialismo de coalizão é uma associação de um sistema político que envolve federalismo, multipartidarismo e bicameralismo.

A forma como foi construída a governabilidade do presidencialismo de coalizão até hoje é um arranjo completamente informal. Por exemplo, não tem nenhuma legislação que diga que, para o presidente construir o seu apoio na Câmara e no Senado, ele irá indicar ministros que são de partidos políticos que vão apoiá-lo.

Olhando para o cenário atual e com o foco no principal tema da agenda do Congresso, a reforma da previdência, como estão atuando as instituições informais?

Eu acho que não há nada sui generis em relação a essa tramitação da reforma da previdência. Eu acho que o funcionamento do Congresso Nacional, de modo geral, tem muitas instituições informais. Isso não é uma exceção. Isso acontece em parlamentos de todos os lugares do mundo.

Nos Estados Unidos, por exemplo, a regra de que o presidente da comissão seja o mais velho inscrito nessa comissão temática, não é escrita em lugar nenhum.

Ela é absolutamente informal, mas respeitada por todos. Então, tem uma série de processos e de procedimentos que são informais, mas não acho que haja nada sui generis em relação a essa PEC em específico.

Quero fazer um adendo importante: o fato de uma norma estar ou não positivada não a torna moral ou imoral. Instituição informal não é algo ilegal.

Eu estou falando de instituições que convivem com as formais e que estão dentro de um quadro do que a gente pode chamar de uma moralidade pública. Inclusive eu falo de accountability, da possibilidade de prestação de contas dos representantes em relação aos representados, por conta ou a despeito dessas instituições. A classificação do livro é justamente essa: observar se as instituições informais possibilitam accountability.

O que o profissional de Relações Institucionais e Governamentais deve levar em consideração em relação às instituições informais? Como ele deve proceder, já que os processos e os protocolos não são tão claros em relação às instituições formais?

Qualquer profissional deve buscar sempre a transparência pública e a moralidade a despeito de a norma estar ou não positivada. Ou seja, que as mesmas regras éticas que se aplicam às instituições formais se apliquem também às informais.

Elas vão dar um trabalho um pouco maior, porque você não as aprende logo de cara. É normalmente com a prática que você as domina. Ao mesmo tempo, existe a possibilidade de inovação, porque, uma vez que elas não são formalizadas, há espaço para fazer diferente. Quem sabe elas não mudem por conta de uma ideia que gere uma inovação, inclusive de atuação parlamentar ou de atuação desses profissionais.


Acompanhe nossas novidades!

Assine nossa newsletter e fique por dentro da política brasileira.