Este breve artigo utiliza a plataforma Sigalei para mapear os Projetos de Lei que estão hoje em tramitação no âmbito federal e que, de alguma forma, propõem medidas de prevenção de discursos de ódio. Ele traz uma breve síntese dos resultados de pesquisas anteriores do CEPI sobre o assunto e, em seguida, apresenta notas metodológicas e os resultados do mapeamento legislativo.
a pesquisa “A Construção do Conceito Jurídico de Discurso de Ódio no Brasil”[1], nós, do CEPI, mapeamos casos judiciais, legislação e literatura que propusessem critérios de identificação, avaliação e regulação de discursos de ódio. Com isso, buscamos entender e organizar, a partir dessas fontes, o que são discursos de ódio, como eles causam danos, o que faz deles mais ou menos graves e quais são as melhores formas de combatê-los.
Um resultado que chamou nossa atenção foi a grande diversidade de instrumentos que podem ser utilizados para prevenir a ocorrência de discursos de ódio ou, no mínimo, mitigar a propagação de seus efeitos nocivos. Ainda que diversos desses instrumentos não estejam sob controle e responsabilidade direta dos Estados (como as atividades de prevenção que podem ser exercidas por entidades do terceiro setor ou por empresas privadas), o Poder Público ainda dispõe de uma série de ferramentas que o tornam primordial como orientador de uma estratégia global de combate aos discursos de ódio.
Para escrever este breve artigo, utilizei a plataforma Sigalei para mapear os Projetos de Lei que estão hoje em tramitação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal e que de alguma forma propõem medidas de prevenção de discursos de ódio. Busquei, com isso, avaliar a diversidade dessas medidas e tecer comentários sobre sua eficácia com base no que aprendemos com a pesquisa mencionada. Antes de trazer os resultados desse mapeamento e algumas notas metodológicas, porém, trarei uma síntese de conceitos relevantes.
Discursos de ódio são manifestações que avaliam negativamente um grupo vulnerável ou um indivíduo por ser membro de um grupo vulnerável, a fim de estabelecerem que ele é menos digno de direitos, oportunidades ou recursos do que outros grupos ou indivíduos membros de outros grupos, e, consequentemente, legitimar a prática de discriminação ou violência.
Isso significa que discursos de ódio podem causar danos diretos e indiretos aos membros do grupo vulnerável que é alvo. Os danos diretos são o prejuízo psicológico causado aos membros de grupos vulneráveis (que sentem, por exemplo, medo e angústia quando tem contato com o discurso), enquanto os danos indiretos são a ocorrência de discriminação e violência em decorrência do prejuízo (muitas vezes de longo prazo) à reputação social dos membros de grupos vulneráveis, que faz que eles não sejam reconhecidos como iguais e portadores dos mesmos direitos que outros cidadãos.
Os principais fatores que levam um discurso de ódio a ser mais ou menos grave, ou seja, a causar mais ou menos danos, são seu alcance e seu impacto persuasivo. Um discurso de ódio ter maior alcance significa que ele atinge e, consequentemente, pode convencer mais pessoas de que o grupo vulnerável merece tratamento discriminatório ou violento. Um discurso de ódio ter maior impacto persuasivo, por outro lado, significa que, quando ele entra em contato com a audiência, ele tem uma maior chance de efetivamente convencer essa audiência, influenciando seu comportamento.
O alcance e o impacto persuasivo são influenciados por diversas características do próprio discurso de ódio, mas são mais influenciados ainda pelo contexto em que esse discurso é manifestado. Se a mensagem é particularmente direta; se o orador da mensagem é uma pessoa influente; se a audiência tem conflitos históricos com o grupo alvo; se o discurso é transmitido em papel ou pela internet; se o grupo vulnerável tem voz para responder aos seus agressores. Todas essas são questões relevantes para se determinar se o discurso tem impacto persuasivo e grande alcance.
Por outro lado, o agente regulador interessado em coibir discursos de ódio ou em mitigar seu potencial de causar dano pode utilizar essas questões contextuais como pontos de intervenção. Dessa forma, ele pode evitar o uso de medidas mais agressivas aos direitos individuais do orador (como sanções criminais), como sua liberdade de expressão e sua liberdade de ir e vir. Retirar de circulação um discurso de ódio já publicado, por exemplo, pode reduzir seu alcance total. Preparar a audiência, com medidas educativas que estimulem a empatia, para receber o discurso de ódio de forma crítica, pode reduzir seu impacto persuasivo.
Assim, ao pensar novas formas de combater o discurso de ódio de forma eficaz, o poder público deve ter como objetivo (1) prevenir a ocorrência desse discurso; (2) restringir seu alcance ou (3) restringir seu impacto persuasivo.
Mesmo assim, é importante destacar que as ferramentas de que o Estado dispõe para lidar diretamente com o discurso de ódio e seus oradores são limitadas. Já que grande parte do discurso de ódio transita pela internet, os intermediários de comunicação, como as plataformas de redes sociais, detêm poder considerável sobre os instrumentos mais eficazes no combate a essas manifestações. São eles que detêm informações sobre seus usuários (normalmente protegidos da persecução direta por pseudônimos) e são eles que detêm o poder de controlar diretamente o fluxo das mensagens de ódio que circulam em seus espaços de comunicação. Por isso o Estado depende, em diversos graus, da atuação dessas plataformas para combater adequadamente os discursos de ódio. Essa dependência estará refletida nos Projetos de Lei que trago a seguir.
Para encontrar as proposições legislativas, utilizei o sistema de busca da plataforma Sigalei, já abordado por meus colegas em artigos anteriores publicados neste mesmo blog (Confira os links [2] [3] [4] ao final do texto para ler os outros artigos desta série).
Iniciei minha pesquisa em busca de proposições que cumprissem os seguintes critérios:
Critério 1. Trouxessem em seus textos, suas ementas ou no texto de sua justificativa a expressão “discurso de ódio” ou similares. (reconheço que, assim, posso ter perdido propostas que chamem essas manifestações por outros nomes, como racismo e homofobia. Contudo, como o conteúdo da expressão é controverso, preferi abordagens mais amplas).
Critério 2. Estivessem tramitando em âmbito federal (excluídos, assim, para fins de recorte, projetos de lei estaduais, que também podem ser obtidos pelo sistema de busca da plataforma).
Critério 3. Objetivassem o combate ao discurso de ódio (ou ao que o propositor considera discurso de ódio), de acordo com sua justificativa.
Como a expressão pode ser escrita de diversas formas, para atingir o objetivo Critério 1 inseri quatro palavras-chave alternativas na barra de pesquisa para atingir o objetivo (“discurso de ódio”, “discursos de ódio”, “discurso do ódio” e “discursos do ódio”), ligadas pela conjunção OU. De acordo com o suporte da Sigalei: “Ao acrescentar OU entre duas palavras-chave na sua busca, o mecanismo irá encontrar e entregar resultados com pelo menos um dos termos, ampliando os dados obtidos na pesquisa”.
Para atingir o Critério 2, na ferramenta de filtragem selecionei o Senado Federal e a Câmara dos Deputados na seção “casas legislativas”, além de especificar Projetos de Lei Complementar e de Lei Ordinária na seção “Tipo do Item”.
Como resultado, a plataforma retornou 16 PLs, dos quais excluí 7 por mencionarem discurso de ódio de forma diferente da exigida pelo Critério 3. Restaram, portanto, 9 PLs que classifiquei de acordo com a estratégia de combate ao discurso de ódio adotada: 5 deles propõem novas sanções criminais, 3 deles propõem sanções administrativas, 1 deles propõe sanções cíveis e 2 deles propõem políticas de prevenção (um mesmo PL pode propor medidas de mais de um tipo). Os PLs serão organizados de acordo com sua principal proposta, mas as propostas secundárias também serão mencionadas.
O discurso de ódio pode causar danos indenizáveis de diversos tipos, individuais ou coletivos. Isso pode ensejar o uso de sanções cíveis como ferramenta de reparação de efeitos ou de repressão de novas condutas semelhantes. Isso não se restringe à responsabilização dos oradores. De acordo com o que dita o artigo 19 do Marco Civil da Internet [5], as plataformas de redes sociais também podem ser obrigadas a indenizar em razão de dano causado por discurso de ódio veiculado por seus usuários, mas apenas quando não atenderem a uma ordem judicial para remover conteúdo problemático.
Para os casos mais graves, o direito penal oferece ao regulador a resposta mais agressiva do Estado para prevenir o discurso de ódio: a pena criminal. Sua aplicação busca impedir, através da ameaça ou da reafirmação de valores, a ocorrência de novos discursos de ódio. Por sua agressividade, porém, ela é reservada, em regra, à repressão das condutas mais lesivas a interesses individuais e coletivos, apenas quando outros instrumentos menos agressivos são considerados insuficientes.
Existem modalidades de discurso de ódio que podem ser consideradas graves o suficiente para justificar esse tipo de medida, como formas de incitação direta à violência ou ao genocídio. Contudo, quando tratamos da criminalização de discursos, é importante destacar que ela soma à restrição da liberdade de expressão do orador a restrição de sua liberdade de locomoção, sendo, portanto, particularmente grave. Assim, dentre todos os instrumentos disponíveis ao Estado para combater o discurso de ódio, é a sanção criminal que exige do legislador maior rigor, precisão e cautela.
Quatro dos PLs mapeados propõem novos crimes ou alterações para crimes já existentes. O PL 7582/2014 [6], de inciativa da Deputada Maria do Rosário, do PT, propõe uma reforma da legislação brasileira de forma a esclarecer termos e definir conceitos relativos aos grupos protegidos, além de aglutinar crimes motivados por ódio e crimes de promoção de discriminação no Código Penal. O Projeto também propõe Políticas de Prevenção, criando obrigações para o poder público de “criação de uma cultura de valorização e respeito da diversidade de classe e origem social, condição de migrante, refugiado ou deslocado interno, orientação sexual, identidade e expressão de gênero, idade, religião, situação de rua e deficiência, buscando o respeito aos direitos humanos e a dignidade da pessoa humana”.
Os PLs 8540/2017 [7] e 4785/2019 [8], de iniciativa dos Deputados Assis Melo e Márcio Jerry, ambos do PCdoB, propõem a criminalização de discursos que envolvem a difusão de intolerância e ódio por meio da internet. É interessante observar que as criminalizações que existem hoje (como o crime de racismo, previsto no artigo 20 da Lei 7.716/89) abarcam condutas praticadas por meio da internet, de forma que esse tipo de iniciativa não deve gerar muitos frutos.
O PL 361/2020 [9], de iniciativa da Deputada Policial Katia Sastre, do PL, propõe aumento de pena para discurso de ódio direcionado a crianças e adolescentes mediante manifestações artísticas. A parlamentar acerta quando reconhece crianças e adolescentes como uma audiência de fácil persuasão por discursos de ódio, mas a proposta preocupa por criminalizar manifestações artísticas. Isso porque é muito difícil demonstrar que uma determinada manifestação artística de fato objetiva avaliar negativamente um grupo vulnerável, o que cria insegurança jurídica e pode levar a decisões injustas.
O PL 9.647/2018 [10], de iniciativa do Deputado Heuler Cruvinel, do PSD, não propõe a criação de um crime novo, mas sim a alteração do regime de responsabilidade do Marco Civil da Internet para permitir a responsabilização criminal e civil dos intermediários de internet por discurso de ódio publicado pro seus usuários mesmo sem haver recusa ao cumprimento de ordem judicial. Aqui a proposta é utilizar as responsabilidades civil e criminal não para reprimir a conduta do orador do discurso de ódio, mas sim para estimular as plataformas a utilizarem sua posição privilegiada para conter a disseminação dessas manifestações. É interessante observar, contudo, que o regime de responsabilidade do Marco Civil da Internet foi desenhado da forma que está positivada hoje para preservar a liberdade de expressão e evitar que as plataformas removam conteúdo excessivamente.
O Estado também pode prever multas ou outras formas de sanções administrativas para regular o comportamento de indivíduos, órgãos ou empresas de forma a prevenir a ocorrência de discursos de ódio ou de restringir seu alcance e impacto persuasivo. Recentemente, o reconhecimento da importância das plataformas de redes sociais no controle do conteúdo por elas intermediado tornou comum a elaboração de propostas que visam regular seu comportamento por meio de sanções administrativas. Essas propostas podem visar tanto ao incentivo à atividade regulatória mais restritiva (estimulando a plataforma a remover mais conteúdo considerado ilícito) quanto à restrição dessa atividade (desestimulando a plataforma a remover conteúdo.
Três PLs em tramitação seguem essa lógica, propondo novas sanções administrativas para estimular determinados comportamentos das plataformas de redes sociais. O PL 7604/2017 [11], de iniciativa do Deputado Luiz Carlos Hauly, do PSDB, propõe multar plataformas que não removerem em até 24 horas conteúdo ilegal. O PL 4925/2019 [12], de iniciativa do Deputado Moses Rodrigues, do MDB, propõe obrigar plataformas, sob pena de multa, a exigir dados identificadores dos usuários para cadastro. Visa, assim, a desestimular a criação de perfis falsos que divulgam desinformação e discurso de ódio sob um véu de pseudonimato.
O PLS 2.922/2020 [13], de iniciativa do Senador Fabiano Contarato, da REDE, propõe multar plataformas que inserem propaganda em páginas que divulgar discursos de ódio. A ideia é desestimular o ganho econômico mediante divulgação de discursos de ódio e, consequentemente, desestimular a publicação dessas manifestações e a manutenção dessas páginas nas plataformas.
Políticas de prevenção são medidas que possuem o condão de prevenir a ocorrência do discurso de ódio ou de mitigar seus efeitos, principalmente através da limitação de seu alcance ou de seu impacto persuasivo. Tais medidas se caracterizam por se antecipar à ocorrência do discurso de ódio, visando a construir de um ambiente que resolva o problema coletivamente, ao invés de almejar apenas a resolução de casos individuais. Assim, tais políticas de prevenção normalmente são vistas como alternativas à imposição de sanções por via judicial, principalmente de medidas punitivas e indenizatórias.
O PL 6431/2019 [14], do Deputado Ivan Valente, do PSOL, foi o único dos mapeados que propôs prioritariamente políticas de prevenção, evitando usar sanções (criminais, cíveis ou administrativas) para orientar o comportamento de indivíduos, órgãos ou empresas. O projeto em questão propõe a criação de um protocolo nacional de combate aos fatores de risco de violência, visando especialmente a proteção de crianças e adolescentes a esses fatores mediante políticas de educação, transparência e acolhimento. Nos termos da nossa pesquisa, o projeto tem como objetivo reduzir o impacto persuasivo de discursos de ódio em crianças e adolescentes, promovendo a educação e a empatia de forma a evitar que essa audiência seja convencida por manifestações intolerantes.
1. Há considerável diversidade de abordagens entre os PLs tramitando na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Apesar de 4 dos 9 projetos buscarem a responsabilização direta dos oradores dos discursos de ódio (abordagem tradicional, mas questionável tendo em vista a dificuldade de se atingir usuários de redes sociais), os outros 5 trazem abordagens diversas, o que indica esforço criativo.
2. Nesse sentido, 4 dos PLs partem do princípio de que as plataformas que intermedeiam a comunicação na internet estão em posição privilegiada para restringir o alcance dos discursos de ódio e, assim, tentam direcionar o comportamento dessas plataformas. Alguns buscam sua responsabilização pelo próprio conteúdo publicado por usuários, criando conflito com a lógica do Marco Civil da Internet, mas outros visam medidas alternativas, como a restrição à monetização e ao pseudonimato.
3. Apenas um PL prioriza uma abordagem baseada em educação e promoção da empatia para reduzir o impacto persuasivo dos discursos de ódio.
Propostas como a última, apesar de efetivas apenas no longo prazo, são extremamente interessantes por evitarem a restrição da liberdade de expressão ou de outros direitos, necessária quando há aplicação de sanções. A ausência de mais iniciativas desse tipo, contudo, pode ser explicada pela exclusão, nessa pesquisa, de projetos de âmbito estadual, que tratam de competências mais específicas e podem propor alterações pontuais nos programas escolares.
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[1] A Construção do Conceito Jurídico de Discurso de Ódio no Brasil [2] Projetos de Lei que Alteram a LGPD [3] Saúde e inovação em pauta: acompanhamento da temática no debate legislativo [4] O Direito Autoral no Legislativo: a evolução da metodologia de mapeamento de Projetos de Lei [5] artigo 19 do Marco Civil da Internet [6] PL 7582/2014 [7] PL 8540/2017 [8] PL 4785/2019 [9] PL 361/2020 [10] PL 9.647/2018 [11] PL 7604/2017 [12] PL 4925/2019 [13] PLS 2.922/2020 [14] PL 6431/2019
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As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional do CEPI e/ou da FGV e/ou as instituições parceiras.
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Este artigo foi escrito por:
João Pedro Favaretto Salvador — Líder de Projetos no Centro de Ensino e Pesquisa em Inovação da FGV Direito SP. Mestrando em Direito Penal e bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da USP. Coordena projetos na área de segurança de informação e liberdade de expressão online.
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