Resumo Veja o novo estudo feito pelo CEPI-FGV utilizando a Sigalei para a analisar os principais projetos de lei tramitando na Câmara e Senado e entender como o Congresso está abordando o tema da telemedicina e telessaúde.
extensão e os impactos da pandemia do novo coronavírus foram e são profundos globalmente. Tanto no âmbito individual quanto coletivo, rotinas, processos, e culturas precisaram se adaptar para lidar com a ameaça de um vírus desconhecido e que gerou práticas e demandas nunca antes imaginadas. A forma como nos alimentamos, nos locomovemos, como nos relacionamentos, tudo mudou. Da mesma forma, mudaram os cuidados com a saúde para combater o vírus, cuidar dos doentes, evitar novas contaminações e desenhar cenários de médio e longo prazos mais seguros no âmbito das políticas públicas.
Segundo dados da Organização Mundial de Saúde (OMS), até 17 de janeiro de 2022[1], 326.279.424 casos de COVID-19 foram confirmados no mundo, sendo que 5.536.609 resultaram em mortes. Nesta mesma data, um total de 9.395.059.118 doses de vacina foram administradas globalmente, afirma a organização. Ainda segundo dados da OMS, de 3 de janeiro de 2020 a 17 de janeiro de 2022, o Brasil registrou 22.975.723 casos confirmados de COVID-19 com 620.971 óbitos, sendo que, em 14 de janeiro de 2022, um total de 322.600.000 doses de vacina foram administradas na população brasileira.
Desde o início da pandemia, principalmente diante da sobrecarga das unidades e estabelecimentos de saúde, a telemedicina foi ganhando espaço como forma de auxiliar a gestão mais eficiente de recursos humanos e de saúde em cenário de caos instalado. Operadoras de saúde, serviços públicos e médicos particulares passaram a utilizar recursos digitais. Desde então, o que se observa é uma expansão da demanda e da oferta de soluções de telemedicina e telessaúde.
Ainda que sejam usualmente tratados como sinônimos ou utilizados de forma intercambiável, há uma diferença importante a ser considerada na compreensão de telessaúde e de telemedicina. Enquanto a telemedicina se concentra na relação entre médico e paciente, e entre médicos, intermediada pelas TICs (Tecnologias de Informação e Comunicação), a telessaúde engloba diferentes serviços remotos que, além de assistência e diagnóstico, tratam de educação e pesquisa em saúde.
Segundo a Lei 13.989, de 15 de abril de 2020, único dispositivo aprovado até o momento sobre a matéria no âmbito federal, e que “dispõe sobre o uso da telemedicina durante a crise causada pelo coronavírus (SARS-CoV-2)”, “entende-se por telemedicina, entre outros, o exercício da medicina mediado por tecnologias para fins de assistência, pesquisa, prevenção de doenças e lesões e promoção de saúde” (Art. 3º.).
Alguns dados relevantes do setor evidenciam essa significativa mudança. Além do crescimento do mercado de healthtechs (empresas de tecnologia para a saúde). Como diversas pesquisas demonstram, o interesse e adoção dessas tecnologias, no setor público e privado têm crescido exponencialmente, especialmente em função da pandemia. Igualmente, tem crescido o número de startups no setor voltadas aos cuidados da saúde. Segundo dados da Consultoria Distrito[2], o Brasil conta atualmente com cerca de 542 startups de saúde (dados referentes a 2020), refletindo aumento significativo em relação a 2019 e 2018, quando foram registradas, respectivamente, 386 e 248 empresas desse tipo no país.
Outro conceito chave nesse debate é o de saúde digital. Segundo compreensão do Ministério da Saúde,
Saúde Digital compreende o uso de recursos de Tecnologia de Informação e Comunicação (TIC) para produzir e disponibilizar informações confiáveis, sobre o estado de saúde para quem precisa, no momento que precisa. O termo Saúde Digital é mais abrangente do que e-Saúde e incorpora os recentes avanços na tecnologia como novos conceitos, aplicações de redes sociais, Internet das Coisas (IoT), Inteligência Artificial (IA), entre outros (Saúde Digital, Ministérios da Saúde[3]).
Devido a essa abrangência de aplicações associadas ao conceito de saúde digital, este não foi considerado como marcador para a discussão apresentada neste texto, que focou em telessaúde. Para quem tiver interesse, fica a dica do artigo “What Is eHealth (4): A Scoping Exercise to Map the Field” (2005).
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As tecnologias de informação e comunicação utilizadas para a realização das atividades da telemedicina e telessaúde são as mais diversas: videoconferência, telefone, aplicativos de mensageria e aplicativos específicos. Dentro das suas especificidades, elas possibilitam atendimento pré-clínico; suporte assistencial; consulta; monitoramento e diagnóstico; emissão de receituário médico digital, gestão e solicitação de exames; emissão de atestados e laudos médicos; dentre outras ações de cuidado focadas na saúde dos pacientes.
Dentre os benefícios, destacam-se melhores processos na triagem, na decisão para uma intervenção, e diante do contexto crítico da pandemia, redução de fluxo de pessoas nas unidades de saúde já sobrecarregadas. De forma ampla, menciona-se frequentemente a telemedicina como solução onde há escassez de médicos, já que os hospitais tendem a estar localizados nas grandes cidades, o que possibilitaria a ampliação do o acesso em áreas remotas descobertas. O resultado seria o acesso à saúde de populações menos favorecidas, além de redução de custos, como indica o Guia Metodológico para Programas e Serviços em Telessaúde (2019)[4].
É justamente nesta tríade de acesso, qualidade e custo que tecnologias de Telessaúde podem representar um grande avanço na prestação de cuidados em saúde. Estas têm papel estratégico na consolidação de Redes de Atenção à Saúde e melhoria da saúde da população à medida que ultrapassam barreiras de acesso físico ao ofertar intervenções efetivas, reguladas por mecanismos promotores de equidade e que previnam uso indevido de intervenções médicas (prevenção quaternária), sempre aliadas a um custo adequado.
Contudo, essas transformações são acompanhadas de desafios relevantes e que precisam ser considerados, tanto do ponto de vista dos profissionais quanto dos pacientes, no que tange a própria infraestrutura e conectividade à Internet para atendimento, formação dos profissionais, garantia de privacidade, dentre outros.
Além disso, muito se discute sobre autonomia, ética profissional, privacidade e sigilo das informações, segurança e portabilidade de dados, uso de prontuários eletrônicos e humanização do atendimento.
Em 2022, com o impacto da variante ômicron, mais contagiosa, e da epidemia simultânea de H3N2, com sintomas parecidos com os da Covid-19, que atingiu a população brasileira, a telemedicina mais uma vez ganhou destaque.
De acordo com um levantamento da Saúde Digital Brasil, eram realizadas cerca de 7 mil consultas diárias via telemedicina no país em dezembro. Entre o Natal e o Réveillon, o número mais do que dobrou, indo para 15 mil atendimentos. Já em 2022, saltou para 40 mil por dia (Jornal Hoje, 07/01/2022[5]).
Há uma grande expectativa de que a telemedicina continuará a se expandir após a pandemia, ainda que não saibamos quando e como esse fim de dará. Contudo, esse futuro está atrelado a uma série de discussões no âmbito legislativo em curso, a fim de orientar e de garantir segurança jurídica ao ecossistema.
Em abril de 2020, a telemedicina foi aprovada em caráter emergencial pela Lei 13.989/2020, enquanto durasse a crise causada pela Covid-19. Ao sancionar a telemedicina no Brasil, tornou-se viável realizar atendimentos pré-clínicos, suporte assistencial, consultas, monitoramento e diagnóstico. Contudo, sua restrição temporal ao contexto da pandemia gera incertezas e insegurança jurídica assim que o estado de emergência não estiver vigente. Antes da pandemia de Covid-19, a telemedicina era regulamentada pela Resolução 1.643/2002, do Conselho Federal de Medicina (CFM).
A Resolução 1643/202 tinha sido revogada em 2018 pela Resolução nº 2.227/2018, que dispunha da necessidade de contato prévio e presencial entre médico e paciente antes de consulta mediada por TICs, e consulta presencial com intervalos não superiores a 120 dias para casos de doenças crônicas. Contudo, a aprovação da Resolução do CFM nº 2.228/2019, ao revogar a anterior, restabeleceu a vigência da Resolução CFM nº 1.643/2002, devido a uma série de questionamentos de profissionais do setor, como noticiado (GZHSaúde, 22/02/2019).
A fim de entender melhor os contornos do debate legislativo, que extrapolam a sanção da Lei 13.989/2020, foi feito levantamento sobre projetos de lei federais que tratavam da matéria. Para esse mapeamento, foi utilizada a plataforma Sigalei de acompanhamento legislativo.
Ainda que o enfoque seja na conjuntura atual, foi considerado o recorte temporal de 1o. de janeiro de 2012 a 1o. de janeiro de 2022 a fim de visualizar melhor o avanço dos debates sobre regulamentação da telemedicina e telessaúde no Brasil. Foram utilizados os seguintes filtros: (i) Casas Legislativas: Câmara dos Deputados; Senado Federal; (ii) Tipo do item: Medida Provisória; Projeto de Decreto Legislativo; Proposta de Emenda à Constituição; Proposta de Fiscalização e Controle; Projeto de Lei Complementar; Projeto de lei do Congresso Nacional; Projeto de Lei Ordinária; Projeto de Lei de Conversão; (iii) Status: Apresentado; Aprovado; Mantido; Tramitando. Não foram considerados textos legislativos: Arquivado; Derrubado; Não disponível; Prejudicado; Rejeitado; Retirado.
As palavras-chaves utilizadas de forma combinada, sempre intermediadas pelo termo “OU”, foram: Telemedicina, Telemedicina, “Saúde digital”, eHealth, “protocolo eletrônico”, “receituário eletrônico”, “sistema de informação de saúde”, teleorientação, telemonitoramento, teleinterconsulta, teleconsulta, “atendimento remoto” e “telediagnóstico”.
O uso do operador booleano OU permitiu operacionalizar a pesquisa de forma focada, de forma que a ocorrência de qualquer uma das expressões indicadas resultasse na inclusão do texto legislativo na amostra. Também foram utilizadas aspas para delimitar a busca exata de expressões compostas por mais de uma palavra.
Resultaram desse processo 64 proposições legislativas, que tiveram suas ementas analisadas quanto à pertinência. Após essa análise, 12 resultados foram excluídos da amostra, apesar da menção às palavras-mencionadas. Outras 12 propostas foram categorizadas com pertinência indireta, já que o objeto da central do texto legislativo não era a telemedicina/telessaúde, apesar de apresentarem questões relevantes para o debate. Além destes, 1 documento que se repetia não foi considerado na amostra. Ao final, 39 documentos foram considerados para esta discussão.
O fato de a grande maioria das proposições ainda estar em tramitação demonstra que há muitas frentes e debates a considerar e que podem impactar o presente e o futuro do setor. Os únicos 2 PLs encontrados na plataforma Sigalei aprovados são o CD PL 696/2020 e o SF PL 696/2020, que equivalem à mesma proposta, mas identificação diferente na Casa Revisora). O PL 696/2020 foi transformado em norma jurídica (Lei 13.989 de 2020) com veto parcial da Presidência da República.
Dentre os projetos em tramitação (39), é interessante observar que a maioria expressiva deles data dos últimos 4 anos, com um pico significativo de propostas nos anos de 2020 e 2021, que coincidem com a pandemia da Covid-19.
Essa sinergia não é por acaso. É interessante observar que, do conjunto de 64 documentos, 50 citam e/ou se justificam tendo em vista o contexto emergencial e a oportunidade/necessidade de se utilizar de forma sistemática e ampla os recursos disponíveis.
A urgência do debate legislativo, diante da gravidade dos fatos e caos causado pela propagação generalizada do vírus SARS-CoV-2, é também refletida no Regime de tramitação[6] das propostas.
É importante mencionar que, ainda que o debate legislativo e a aprovação da lei se mostrem recentes, isso não significa dizer que seja uma área não regulamentada. Alguns projetos em tramitação sobre a matéria chamam atenção para a regulamentação da telessaúde na esfera infralegal desde 2002 (cf. PL 4223/2021). O texto cita, por exemplo:
A partir da análise das propostas legislativas em andamento, destacamos dois grupos de resultados que tendem a marcar o debate atual e podem revelar tendências de debates do presente e do futuro do setor.
O primeiro deles diz respeito à conceituação da própria telemedicina e da telessaúde e das ações que a conformam.
Ainda que os conceitos de telessaúde e telemedicina sejam os mais utilizados, é oportuno entender outras atividades que integram o cuidado mediado por ferramentas tecnológicas. A amplitude do escopo das atividades de telessaúde foi bem sistematizada pelo artigo “Desafios e oportunidades para telessaúde em tempos da pandemia pela COVID-19: uma reflexão sobre os espaços e iniciativas no contexto brasileiro” (2020)[7] no qual são descritos os serviços e atividades correspondentes.
Esses mesmos conceitos são explorados por diversas propostas legislativas, com PLs dedicados a atividades e atendimentos específicos, a exemplo da teleodontologia (PL1253/2020) e telefisioterapia (PL1494/2020). No entanto, como apenas o conceito de telemedicina está definido em lei vigente, esta pode ser uma lacuna jurídica a ser explorada e sanada com revisões e/ou novas regulações que venham a ser aprovadas.
O segundo grupo de resultados chama atenção para a urgência de conciliar as oportunidades de utilização, expansão e inovação na telemedicina e telessaúde com os desafios jurídicos e de infraestrutura.
Várias propostas analisadas chamam atenção para requisitos de segurança (técnica e jurídica) relacionados ao compartilhamento de informações e dados de saúde, seja entre profissionais da saúde e pacientes ou entre profissionais. Ainda que a confidencialidade e o sigilo dessas informações já sejam previstos como premissas de conduta dos profissionais da área, essa “nova” realidade e contexto tecnológico impõe novos desafios que precisam ser considerados. A seguir, destacamos elementos e exemplos ilustrativos da sua participação no debate.
O PL 487/2021 prevê, no Art. 3º, que “Todos os serviços de saúde, públicos ou privados, deverão utilizar padrões de informação e de interoperabilidade com os sistemas de informação do SUS. § 1o Considera-se, para fins desta Lei, padrões de interoperabilidade e de informação em saúde como sendo o conjunto mínimo de premissas, políticas e especificações técnicas que disciplinam o intercâmbio de informações entre os sistemas de saúde, estabelecendo condições de interação com os entes públicos e privados”.
O PL1704/2021 propõe “modificar a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais para tornar mandatória e imediata a portabilidade dos dados de saúde sempre que o paciente assim o solicitar, mantendo-se a proibição de compartilhamento dos dados sem sua expressa autorização. A fim de tornar viável a portabilidade entre os diversos serviços de saúde, os dados devem ser mantidos em formato interoperável e estruturado para uso compartilhado, conforme regulamento a ser estabelecido pela autoridade competente”.
O PL4179/2021, que “dispõe sobre a regulamentação, definição e autorização do uso da telemedicina permanente no território nacional, e dá outras providências” (grifos nossos), indica no seu Art. 4o. que “A prática da telemedicina deverá ser realizada por livre decisão e autorização do paciente, ou de seu representante legal, e sob responsabilidade profissional do médico. Parágrafo único. Para obtenção da autorização é obrigatório o amplo esclarecimento e oferta de possibilidades para a livre decisão”.
Segundo proposta do PL4137/2020, Art. 4º § 2º, “Os estabelecimentos de saúde respondem [devem responder] pelos danos causados por falhas nas ferramentas e tecnologias da informação e comunicação utilizadas na atenção à saúde, bem como por incidentes de segurança envolvendo dados pessoais sensíveis, sem prejuízo do direito de regresso em relação aos responsáveis”. Ainda na mesma proposta, Art. 5º, “Os registros de atendimentos deverão ser escriturados com o uso de tecnologias que garantam a integridade, segurança, sigilo e a interoperabilidade das informações de saúde. § 1o Os dados pessoais sensíveis deverão ser armazenados em território nacional, e não poderão trafegar por território pertencente à outra nação, salvo no caso de o paciente encontra-se no estrangeiro ou nas hipóteses permitidas na legislação brasileira. § 2o Os dados pessoais sensíveis não poderão receber nenhuma forma de tratamento sem o consentimento prévio de seu titular, salvo nas hipóteses previstas em lei”.
Não é à toa que as Leis no 12.965, de 23 de abril de 2014 (Marco Civil da Internet) e Lei no 13.709, de 14 de agosto de 2018 (Lei Geral de Proteção de Dados) foram algumas das mais citadas nos textos e nas justificativas dos PLs em tramitação, juntamente com as menções à Lei 13.989, de 15 de abril de 2020, que trata explicitamente da telemedicina.
A expectativa é que as discussões avancem dentro e fora do parlamento com a continuidade da pandemia e a demanda cada vez mais crescente dessas atividades. Por isso também seus desdobramentos e processos devem ser acompanhados e analisados, a fim de auxiliar nas tomadas de decisões de forma (jurídicas, tecnológicas, sociais, econômicas) e que elas sejam conectadas com a realidade brasileira, com a defesa e garantia do direito à informação, juntamente com formação e educação para uso consciente e seguro dessas ferramentas por todos os atores do ecossistema.
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Referências
[4] Guia Metodológico para Programas e Serviços em Telessaúde (2019)
[6] Por Regime de tramitação entende-se “o tipo de encaminhamento das proposições, determinado pelo tempo que tramitam nas diversas comissões”, segundo definição da Câmara dos Deputados. Ou seja, regime de tramitação sugere os prazos que orientam os processos que as proposições devem cumprir. Caso tenha interesse em compreender os diferentes tipo de tramitação, acesse: Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados
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As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional do CEPI e/ou da FGV e/ou as instituições parceiras.
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Este artigo foi escrito por:
Ana Paula Camelo — Doutora em Política Científica e Tecnológica pelo Unicamp. Gestora de projetos e líder de pesquisas no Centro de Ensino e Pesquisa em Inovação (CEPI FGV Direito SP). Contato: ana.camelo@fgv.br
Como citar este artigo:
CAMELO, Ana Paula. A telemedicina chegou para ficar? Destaques do debate legislativo nacional. Medium, https://medium.com/o-centro-de-ensino-e-pesquisa-em-inova%C3%A7%C3%A3o-est%C3%A1/a-telemedicina-chegou-para-ficar-1a593b2b2cd4
