1 CONTEXTO GERAL E EXPLICAÇÃO DO PL 

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A persistência da prática clandestina e o debate sobre os potenciais benefícios econômicos e sociais da regulamentação dos jogos de azar influenciam a discussão legislativa nos dias atuais. É nesse contexto que o Projeto de Lei 442/1991 cria a proposta de um marco regulatório que permita a exploração de jogos de azar legalmente, com o intuito de controlar e monitorar a atividade, com perspectivas de geração de receita tributária para o Estado. 

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A nova ementa do PL 442/1991 amplia o objetivo do projeto para não apenas legalizar o "jogo do bicho", mas regulamentar a exploração de todos os jogos de azar e apostas no Brasil. Ela propõe alterar a lei existente sobre turfe (corrida de cavalo), a Lei nº 7.291, de 19 de dezembro de 1984, revogar o Decreto-Lei nº 9.215, de 30 de abril de 1946, o qual proíbe a prática e exploração de jogos de azar pelo território nacional e, dispositivos do Decreto-Lei nº 3.688, de 3 de outubro de 1941 (Lei das Contravenções Penais), e da Lei nº 10.406, de 19 de janeiro de 2002 (Código Civil). 

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O autor do projeto é Renato Vianna. O membro do partido PMDB de Santa Catarina, foi filiado ao Movimento Democrático Brasileiro (MDB). Em sua carreira política fez parte de diversas comissões permanentes na Câmara dos Deputados, participou de comissões especiais e esteve envolvido em investigações parlamentares, como o caso da privatização da VASP. 

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As motivações do projeto são baseadas na visão que a partir da regulamentação dos jogos de azar, será possível reduzir a atividade clandestina e a associação com o crime organizado, sugerindo que a legalização permitirá um controle mais eficaz dessas atividades. O projeto de regulamentação representa interesses de diversos grupos que veem a legalização dos jogos de azar como uma grande oportunidade de gerar emprego, expandir negócios, engajar o turismo e contribuir na arrecadação de impostos. 

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2 ANÁLISE DA TRAMITAÇÃO 

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O Projeto de Lei 442/1991 foi apresentado na Câmara dos Deputados em 1991 pelo Deputado Renato Vianna (PMDB-SC). Em abril, o projeto foi encaminhado para a Mesa Diretora, que determinou seu regime de tramitação como ordinário e iniciou seu despacho à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), cujo também seria encaminhado para sua apreciação em Plenário. Em um primeiro momento, o projeto foi designado ao relator Deputado Nilson Gibson (PSB-PE) na CCJC, sem 5 emendas apresentadas. Em abril de 1993, o projeto foi redistribuído ao relator Deputado Dércio Knop (PDT-SC). 

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Em setembro de 1993, um projeto foi apensado: o PL 1212/1991, de Paulo Almeida (PTB-RJ), que trata sobre a autorização para a exploração da loteria conhecida como Jogo do Bicho. Sem emendas apresentadas para o projeto, em novembro de 1993 o relator apresentou um parecer favorável, aprovado de maneira unânime entre outros deputados pertencentes à CCJC. Em julho de 1994, uma Comissão Especial (CESP) foi criada, no qual foi solicitado o encaminhamento de todas as proposições em trâmite na Câmara dos Deputados referentes aos jogos de azar e regulamentação de cassinos no Brasil, além da designação do relator Deputado Pinheiro Landim (PMDB-CE), sem a apresentação de emendas ao projeto. 

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Desde então, a tramitação do projeto foi paralisada. Apenas em 2015, o Deputado Nelson Marquezelli (PTB-SP) apresentou um Requerimento de Redistribuição n° 1103/2015, para a criação de uma Comissão Especial para o debate do projeto e apensados. Este foi parcialmente aprovado, além da inclusão na tramitação do projeto pela a Comissão do Esporte, Comissão do Turismo, Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público e a Comissão de Finanças e Tributação, em que criou-se a Comissão Especial e, na mesma decisão, determinou-se a apreciação do projeto pelo Plenário. 

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Em setembro de 2015, outros projetos foram apensados: o PL 6020/2009, cuja criação de Dr. Paulo César (PR-RJ) que dispõe sobre a exploração de jogos de azar e, o PL 4062/2012, de Manoel Junior (PMDB-PB), que visa a legalização do funcionamento de cassinos em resorts; e, por fim, o PL 3554/2015, de Carlos Henrique Gaguim (PMDB-TO), que se refere às atividades de cassinos em regiões de maior potencial de desenvolvimento do turismo. 

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Em outubro de 2015, o Deputado Guilherme Mussi (PP-SP) foi designado relator na Comissão Especial. Em junho de 2016, outros projetos foram apensados ao PL 442/1991: O PL 3090/2015, cuja autoria do Deputado Marcelo Matos (PDT-RJ), dispõe sobre a colaboração de atividades de cassinos para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins); o PL 3096/2015, de criação do Deputado Domingos Neto (PROS-CE), para a definição de políticas públicas municipais em regiões semiáridas para a construção de cassinos; o PL 3420/2015, pelo Deputado Pompeo Mattos (PDT-RS), que também dispõe sobre a exploração de loteria para atividades relativas a jogos de azar; o PL 3815/2015, de autoria do Deputado Nelson Marquezelli (PTB-SP), que solicita alterações em relação ao funcionamento de loterias e jogos de azar; e, por  fim, o PL 4065/2015, pelo Deputado João Rodrigues (PSD-SC), que trata do funcionamento de cassinos em municípios de baixo desenvolvimento humano. Em seguida, o relator Deputado Guilherme Mussi (PP-SP) apresentou um parecer favorável ao projeto e apensados, em que também houve aprovação de outros participantes da Comissão Especial. Em dezembro de 2021, o Requerimento n° 5358/2016 foi aprovado, que altera o regime de tramitação da proposição, tornando-se de caráter de urgência. Sobre sua tramitação em Plenário, foram apresentadas diversas emendas e suas respectivas votações na casa legislativa, com a designação do relator Deputado Felipe Carreras (PSB-PE). Na votação da Redação final no Plenário, o PL 442/1991 foi aprovado com 55% dos votos válidos, com 246 votos “sim”, 202 votos “não” e 3 abstenções. 

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O projeto continuou sua tramitação para o Senado como PL 2234/2022 em fevereiro de 2022, o qual foi determinado sua tramitação como ordinária e despachado para a CCJC e como relator o Senador Irajá (PSD-TO). Em abril de 2024, foram aceitos os Requerimentos n° 6 e 7, de autoria de Eduardo Girão (NOVO-CE) e Carlos Viana (PODEMOS-MG), que solicitaram a realização de uma Audiência Pública, a qual foi realizada no início de maio, sob a presidência do Senador Marcos Rogério (PL-RO). A última movimentação do projeto foi no dia 21 de maio de 2024, em que as Emendas n° 16 e 17, de autoria do Senador Mecias de Jesus (REPUBLICANOS-RO) foram encaminhadas. 

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3 IDENTIFICAÇÃO DOS STAKEHOLDERS 

Ao analisar o Projeto de Lei 442/1991, é possível observar stakeholders os quais este mobilizou, além de identificar suas posições e grau de impacto. Entre os principais grupos de interesse, pode-se destacar sindicatos lotéricos, associações municipais e de hotelaria, empresas do setor e grupos religiosos. 

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Com relação às loterias, percebe-se que o órgão representante desse grupo é o Sindicato dos Agentes Lotéricos, que foi convocado para manifestar sobre a possibilidade de retomada de loterias estaduais com a legislação já aperfeiçoada e rever os prós e contras da exploração dos jogos de azar no Brasil. O posicionamento das loterias é a favor do projeto, já que, com a legalização o mercado estará regulamentado e, principalmente, mais competitivo, o que é interessante para o fluxo econômico. O impacto desse stakeholder é alto, já que este é responsável pela arrecadação significativa de recursos e fundos e, consequentemente, desempenham um papel crucial na economia. 

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Quanto aos hoteis e resorts, é possível destacar a ABIH (Associação Brasileira da Indústria de Hoteis) e a Associação Brasileira dos Resorts (Resorts Brasil), já que o PL 4062/2012, que legaliza o funcionamento de cassinos em resorts, foi apensado ao Projeto de Lei analisado. Isso porque, o turismo é uma chave essencial na economia brasileira, o que torna os jogos de azar uma oportunidade de atrair turistas estrangeiros para o território nacional. O posicionamento de hoteis e resorts também é favorável ao projeto, uma vez que a aprovação deste, pode levar ao aumento de hospedagens e, assim, ajudar na lucratividade e desempenho. Assim, o impacto deste stakeholder é médio por auxiliar na economia do país e na disponibilização de jogos de azar para um público amplo. 

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Referente às cidades turísticas, é importante ressaltar a ABM (Associação Brasileira dos Municípios), uma vez que o PL 3554/2015, que refere-se às atividades de cassinos em regiões de maior potencial de desenvolvimento de turismo, foi apensado ao PL 442/1991. Isso porque, os cassinos podem auxiliar no desenvolvimento da economia local, o que leva a um posicionamento favorável de cidades turísticas com o projeto. O impacto que este stakeholder exerce é médio, por contribuir com o crescimento econômico não só da região, mas também do estado que está inserido e da nação como um todo. 

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Com relação às empresas do setor, é possível destacar a Abrajogos, associação de empresas que representa as corporações do setor. Além disso, empresas de jogos de azar como a Monte Carlo Administração Casa de Jogos LTDA (CNPJ: 00.346.209/0001-40), Betmotion, Blaze, Fertitta Entertainment, cujo não possuem CNPJ por não serem registradas no Brasil, e companhias de jogos de cassino, como a Bet360 Loterias (CNPJ: 23.677. 389/0001-00). Estes atores possuem uma postura contrária ao projeto, uma vez que o maior controle de suas operações no Brasil, significa tributações mais severas. Este grupo apresenta um alto impacto, uma vez que possuem maiores oportunidades de expandir suas operações e participar de um mercado potencialmente lucrativo. 

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Ademais, foi convocada para a discussão do PL seu principal ator crítico, isto é, a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil. Desse modo, o grupo foi requerido, através da presença do advogado representante do “Movimento Brasil sem Azar”. Isso porque, de acordo com a bancada dos evangélicos no Congresso, há uma discussão referente à violação dos princípios morais cristãos, sociais e econômicos, a partir da liberação de jogos de azar e cassinos. Assim, o impacto desse stakeholder pode ser considerado médio, tendo em vista a representação dessa bancada no país. Ao decorrer da tramitação, ocorreu uma Audiência Pública no dia 09 de maio de 2024, com o apoio da Secretaria de Apoio à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado, para determinar a instrução da matéria. Presidida pelo senador Marcos Rogério, foram convocados com o propósito de haver um diálogo sobre as diferentes perspectivas de cada um destes, os seguintes stakeholders: Sindicatos dos Agentes Lotéricos, ABIH, Resorts Brasil, ABM, Conferência Nacional dos Bispos do Brasil e a Abrajogos. 

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4 ANÁLISE DE CENÁRIO 

A partir das ferramentas oferecidas pelo Sigalei, foi possível observar a velocidade do Projeto de Lei 442/1991. Apresentado na Câmara dos Deputados em 1991 pelo Deputado Renato Vianna (PMDB-SC), teve um início rápido e acima da velocidade média das demais proposições. No entanto, sua tramitação foi interrompida de novembro de 1995 até março de 2008, e somente em 2015 que o projeto ganhou novo fôlego com a criação de uma Comissão Especial e outros projetos apensados. 

Imagem 1: Histórico da velocidade de tramitação PL 2234/2022. 

Fonte: Siga Lei, 2024. 

Após sua aprovação como regime de urgência na Câmara dos Deputados, em 2022, o projeto foi posteriormente encaminhado ao Senado como PL 2234/2022. Esse movimento destacou um interesse em acelerar o processo legislativo, que culminou em uma aprovação relativamente rápida comparada com outros projetos de lei em tramitação. Na atual fase da Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania (CCJC) do Senado, o projeto tem avançado de forma ágil.

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Com base neste histórico de tramitação, a Imagem 2 apresenta a temperatura atual da proposição do PL 2234/2022 que se encontra na faixa de temperatura moderada, indicando uma tramitação mais rápida que 69% das proposições semelhantes dos últimos 90 dias, o que provoca um novo dinamismo no seu processo legislativo. Apesar da agilidade e da posição relevante do Senador Irajá como relator do projeto na comissão, as chances de aprovação são consideradas altas, porém só a longo prazo. Isso se deve à natureza polêmica do tema e à resistência de grupos fortes de oposição. 

Imagem 2: Temperatura da proposição PL 2234/2022. 

Fonte: Siga Lei, 2024.

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5 REFERÊNCIAS 

ABIH. Início. Disponível em: <https://www.abih.com.br/ >. Acesso em: 23 mai. 2024. ABM. Home. Disponível em: <https://abm.org.br/ >. Acesso em: 23 mai. 2024. 

ABRAGAMES. Home. Disponível em: 

<https://www.abragames.org/objetivos-e-acoes-principais.html>. Acesso em: 25 mai. 2024. 

CÂMARA DOS DEPUTADOS (2022a). PL 442/1991. Disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=15460>. Acesso em: 24 mai. 2024. 

CÂMARA DOS DEPUTADOS (2022b). PL 1101/1991. Disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=16255>. Acesso em: 24 mai. 2024. 

CÂMARA DOS DEPUTADOS (2022c). PL 1176/1991. Disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=16369>. Acesso em: 24 mai. 2024. 

CÂMARA DOS DEPUTADOS (2022d). PL 1212/1991. Disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=16410>. Acesso em: 24 mai. 2024. 

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